Miesięcznik informatyków i menedżerów IT sektora publicznego

Dariusz Bogucki

Studium wykonalności w praktyce administracji

Wejście Polski do UE i uruchomienie możliwości sfinansowania przedsięwzięć ze środków wspólnotowych „trwale zakotwiczyło” w praktyce jednostek administracji sporządzanie studium wykonalności. Nie oznacza to, że temat ten nie spotyka się już z problemami interpretacyjnymi.

Rys. B. Brosz

Jednostki administracji publicznej, które przystępują do przygotowania studiów wykonalności, z pewnością skorzystają z kilku praktycznych porad pozwalających uniknąć błędów. Jak się bowiem okazuje, nie wszystko w tej kwestii jest jasne. Warto zatem przytoczyć pomysły, które zaleca się powielać, jak i takie, których zdecydowanie należy unikać. Materiał oparty jest na autorskich refleksjach związanych z tworzeniem i oceną ponad 50 studiów dla projektów IT.

Zasada 3 x Z nie działa

Wydawać by się mogło, że skompromitowane podejście 3 x Z (Zrobić studium, Zdobyć pieniądze i Zapomnieć o studium), zwane też „wyciskaniem brukselki”, przepadło w otchłani czasu. Niestety, ciągle tu i ówdzie pokutuje podejście, że studium, czyli tzw. „eurokwit”, jest menedżerom potrzebne wyłącznie do uzyskania dofinansowania, a projekty będą oni robili „oczywiście po swojemu”. Warto więc przypomnieć, dlaczego takie podejście wpędzi nas w kłopoty.

Przede wszystkim należy pamiętać, że w przypadku szeroko pojętych środków europejskich inwestorem jest Komisja Europejska (dalej: KE). I to ona ustanawia reguły gry we wszystkich projektach, w których inwestowane są środki unijne. Jest to realizowane za pośrednictwem instytucji krajowych (w przypadku funduszy strukturalnych) lub bezpośrednio (np. w takich programach, jak Horyzont 2020). Trzeba przypomnieć, że KE widzi rolę studium wykonalności w następujący sposób:

  • jest to podstawowy dokument decyzyjny w procedurze wnioskowania o dofinansowanie projektu ze środków funduszy strukturalnych. Komisja Europejska w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2015/207 z dnia 20 stycznia 2015 r. (DzUrz UE L 38/1 z 13.02.2015) definiuje studium wykonalności jako: „obowiązkowe badanie proponowanego projektu, które ma ustalić, czy proponowana inwestycja jest na tyle atrakcyjna, aby uzasadniać dalsze prace”,
  • jest to dokument referencyjny, pozwalający ocenić postęp prac w projekcie i odchylenie od umowy o dofinansowanie,
  • jest to tzw. dokument odniesienia stosowany do oceny długofalowych efektów projektu po jego zakończeniu.

Niektórzy beneficjenci już się boleśnie przekonali o interpretacji unijnej zasady 3 x Z podczas kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Nie należy zatem spodziewać się, że KE zrezygnuje z oceny projektów w oparciu o studia wykonalności. Co więcej, pierwsze przymiarki do okresu finansowania 2021–2028 wskazują, że KE poważnie przymierza się do rozszerzenia tego mechanizmu także na projekty „miękkie” (finansowane ze środków EFS).

Nie istnieją przedsięwzięcia „w oczywisty sposób wykonalne”

W praktyce realizacji studiów można spotkać się z interpretacjami, że sporządzanie tego dokumentu w danym przypadku jest „w sumie zbędne”, bo realizacja akurat tego projektu ma być prosta, szybka i w związku z tym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Aby wyjaśnić, dlaczego takie podejście do projektu może wiązać się z poważnym błędem, należy zacząć od ustalenia, czym jest wykonalność.

Najpopularniejsza definicja wykonalności przedsięwzięcia (stosowana też przez Komisję Europejską) mówi, że to możliwość skutecznej realizacji przedsięwzięcia, tj. osiągnięcia jego celów w zakładany sposób, w określonych uwarunkowaniach. Pojęcie przedsięwzięcia oznacza projekt, program lub portfel realizowany przez daną organizację. Określenie, że przedsięwzięcie jest wykonalne, pokazuje, że projekt nie jest pomysłem ad hoc, a wynikiem pewnego procesu analizy organizacji, który można opisać następująco (patrz: rysunek):

  • analiza stanu obecnego (as-is) organizacji jednoznacznie specyfikuje zagadnienia (nie tylko problemy) wymagające rozwiązania,
  • jednoznaczne określenie celów przedsięwzięcia, którego realizacja rozwiąże zdiagnozowane zagadnienia, tj. doprowadzi organizację do stanu docelowego (to-be),
  • istnieją możliwości (techniczne, organizacyjne, prawne, ekonomiczne itd.) przekładające się na przynajmniej jeden możliwy wariant realizacji takiego przedsięwzięcia,
  • eliminacja tych wariantów, które są niemożliwe do realizacji w istniejących uwarunkowaniach otoczenia, pozostawia przynajmniej jeden wariant wykonalny,
  • dla tego wariantu sporządzany jest plan realizacji przedsięwzięcia i analiza ryzyka.

Doświadczenie pokazuje, że zlekceważenie tego badania, nawet w pozornie prostych projektach, może skończyć się pominięciem lub błędnym opisaniem jakiegoś elementu projektu. Drobne zagadnienie na etapie definiowania może w przyszłości eskalować tak, że skomplikuje albo wręcz sparaliżuje realizację przedsięwzięcia.

[...]

Autor jest teleinformatykiem, ekspertem w obszarze finansowania projektów ICT ze środków wspólnotowych, rzeczoznawcą Polskiego Towarzystwa Informatycznego. W administracji publicznej przeszedł drogę od specjalisty do zastępującego dyrektora generalnego. Uczestniczył w realizacji wielkich projektów informatycznych w administracji publicznej, m.in. ALSO w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej oraz CORS w Ministerstwie Sprawiedliwości. Redagował i oceniał ponad 50 studiów wykonalności projektów (nie tylko dla IT). Refleksje z tym związane zebrał w książkach: Studium wykonalności. Poradnik (Wrocław: Presscom 2016) oraz Wprowadzenie do oceny wykonalności projektów ICT (Wrocław: Presscom 2017).

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma. Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.
 
 

Polecamy

Biblioteka Informacja Publiczna

Specjalistyczne publikacje książkowe dla pracowników administracji publicznej

więcej