Miesięcznik informatyków i menedżerów IT sektora publicznego

Marcin Dziekański

Wykorzystanie dronów przez administrację samorządową

Na początku 2019 r. Polski Instytut Ekonomiczny oszacował rynek dronów na 3,26 mld zł (na lata 2017–2026), z czego 122,1 mln zł może być wykorzystane przez sektor publiczny. Zamówienia publiczne są zatem znaczącym impulsem rozwoju tego obszaru.

Bezzałogowe statki powietrzne (dalej: BSP), potocznie zwane dronami, to narzędzia pozwalające w sposób szybki i ekonomiczny realizować działania na dużym obszarze, jak np. monitorowanie terenu na potrzeby zapewnienia porządku publicznego, częste aktualizacje map, monitorowanie powietrza czy składowisk odpadów, monitorowanie koryt rzek czy ogólnie miejsc trudno dostępnych. Dodatkowo dąży się do wykonywania tych czynności w sposób automatyczny i rutynowy. Wówczas staną się one bardzo atrakcyjnym narzędziem w rękach urzędnika.

Samorządy do tej pory najczęściej zamawiały usługi foto-wideo, bo była to szybka i łatwa metoda na zagospodarowanie potrzeb promocyjnych miasta. Decydowały się również na działania prewencyjne i propagandowe wskazujące na wykorzystywanie nowych technologii do walki z dotychczasowymi problemami mieszkańców, jak np. monitorowanie zanieczyszczeń powietrza, lub też zapewniając dokładniejsze dane o swoim mieście, m.in. działania wspierające aktualizacje map terenu.

Choroba wieku dziecięcego

Zdarzało się, że brak wymiany doświadczeń, ogólnie dostępnych praktyk czy też nieznajomość prawa lotniczego wraz z innymi uwarunkowaniami związanymi z BSP skłaniały samorządy do samodzielnego zakupu sprzętu. Niestety, dopiero po pewnym czasie eksploatacji przeprowadzane kalkulacje kosztów, m.in. szkoleń, doposażania czy napraw, prowadziły do stwierdzenia niskiej efektywności ekonomicznej takiego rozwiązania. Ale nie jest to regułą i nie zawsze zakup własnego sprzętu jest decyzją nieuzasadnioną, jednak często takie analizy prowadziły do zaniechania dalszych działań z wykorzystaniem dronów.

Niewątpliwie samorządowcy ulegają rozwojowi technologii i przekonaniu, że drony są sprzętem popularnym i łatwo dostępnym, z coraz prostszą obsługą i szerokim zastosowaniem. Odpowiednio wykorzystane technologie dronowe mogą poprawić efektywność operacyjną urzędników jako narzędzia tańsze, szybsze i dokładniejsze w porównaniu z dotychczasowymi technologiami naziemnymi, lotniczymi czy satelitarnymi. Dlatego dla samorządów powyższe argumenty dla wykorzystania dronów są bardzo atrakcyjne i bywają podstawą podejmowania decyzji o zakupie usługi lub sprzętu, ale jednocześnie na tym etapie wydaje się konieczne wsparcie w analizach i realizacjach zamówień publicznych.

Jak wykorzystać drony

Rozważając przydatność bezzałogowych platform jako narzędzi użytecznych dla realizacji zadań jednostek samorządów terytorialnych, powinniśmy brać pod uwagę ich praktyczne możliwości techniczne w poszczególnych grupach zastosowań. Bazując na obecnych doświadczeniach i kierunkach rozwoju branży, wskazuje się następujące obszary zastosowań dronów: monitoring; inspekcje obiektów budowlanych i infrastruktury; mapowanie terenu i obiektów; ochrona środowiska; rolnictwo precyzyjne (w tym inwentaryzacje i analizy jakości upraw); zdjęcia i filmy; inspekcje przeciwpożarowe, wsparcie akcji pożarowych; zarządzanie kryzysowe; porządek publiczny (w tym zastosowania specjalistyczne dla służb mundurowych); służby medyczne; sport i rekreacja oraz transport przesyłek (tzw. minicargo).

Miasta i gminy realizują tzw. zadania własne, dla wykonania których zostały zobowiązane, w ogólności dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (mieszkańców). Dla wykonania tych zadań powoływane są dedykowane zasoby i wykorzystywane odpowiednie narzędzia, opłacane z dochodów własnych jednostki samorządowej. Dodatkowo administracja publiczna może podejmować działania polegające na inspirowaniu czy koordynowaniu określonych przedsięwzięć, których celem może być realizacja zadań publicznych w sferze kreowania lepszych warunków rozwoju cywilizacyjnego czy stymulowania rozwoju gospodarczego. Do zadań samorządu włączamy również zadania zlecone, których obowiązek wynika z odpowiednich ustaw. Takie zadania są realizowane w skali kraju, wg ustalonych zasad i reguł, w tym też mogą mieć wskazane narzędzia. Na końcu są zadania przyjmowane dobrowolnie przez samorząd w drodze porozumień. Biorąc pod uwagę powyższe rodzaje obowiązków, klaruje się obraz obszarów, w jakich samorządy prowadzą swoją działalność. Nakładając na ten zbiór zadań możliwości zastosowania dronów według obecnej znajomości usług, można określić konkretne obszary wraz z przykładami zastosowań (patrz: tabela). W  przytoczonym zestawieniu pominiętych zostało kilka zadań, w których drony stanowią obecnie znikome pole zastosowań lub ich użycie nie byłoby jeszcze ekonomicznie uzasadnione.

Przełamywanie barier

Można wnioskować, że użycie drona jest wszechstronne i już dawno powinno znaleźć swoje zastosowanie w większości miast czy gmin. Zatem dlaczego tak się nie dzieje w naturalny sposób? Pojawiają się bariery, głównie prawne, ograniczające możliwości wykorzystania dronów dla realizacji zadań samorządu. Ich wpływ należy jednak rozpatrywać w dwóch kategoriach: co obiektywnie stanowi barierę prawną, a także jak wpływa subiektywne przekonanie urzędników samorządu co do tego, na czym bariery mogą polegać. Kluczowe jest tutaj przypomnienie, że podstawową regułą kształtującą sferę władzy publicznej – w tym sytuację prawną administracji rządowej – jest zasada legalizmu. Wyraża ją art. 7 Konstytucji RP, a dokładnie: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Ma to odzwierciedlenie w konieczności umocowania w obowiązującym porządku prawnym każdego swojego działania przez każdy organ władzy publicznej. Dodatkowo, jeśli dana aktywność ma prowadzić do ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, a w szczególności formułować wobec kogokolwiek nakazy czy obowiązki, musi mieć podstawę w szczególnej formie aktu prawnego, jakim jest ustawa, co wynika z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Z perspektywy organów samorządu terytorialnego pierwotną barierą prawną będzie brak podstawy prawnej do konkretnego działania. Natomiast przepisy zakazujące lub ograniczające użycie dronów czy produktów ich użycia w określonych sytuacjach będą w zasadzie tylko barierą wtórną, ograniczającą ogólną kompetencję przyznaną organowi innymi przepisami. Ważne jest, że potrzeba istnienia umocowania prawnego dla danego działania nie oznacza – co do zasady – że przepis prawa musi konkretnie wymieniać wszystkie sposoby, w jakie może być ono wykonywane, w tym że do ich wykonania można użyć drona. Powyższe rozważania są kluczowe przy wykorzystaniu materiałów pozyskanych przez urządzenie latające wraz z odpowiednimi czujnikami do ukarania nadużyć, np. wystawienie mandatu za wykrycie spalania niedozwolonych paliw czy też monitorowanie nielegalnych składowisk odpadów na prywatnych działkach.

[...]

Autor jest kierownikiem projektu „Drony Nad Metropolią” w Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, będącego częścią programu „Centralnoeuropejski Demonstrator Dronów” realizowanego wspólnie z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, Polską Agencją Żeglugi Powietrznej oraz z Ministerstwem Infrastruktury.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma. Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.
 
 

Polecamy

Biblioteka Informacja Publiczna

Specjalistyczne publikacje książkowe dla pracowników administracji publicznej

więcej