Miesięcznik informatyków i menedżerów IT sektora publicznego

Tomasz Kulisiewicz

Problemy informatyzacji administracji publicznej

Problemy z informatyzacją sfery publicznej od trzech dekad są właściwie takie same. Są nimi brak zdefiniowania i brak budowy prawidłowej struktury informacyjnej danego obszaru administracji przed rozpoczynaniem prac nad jego informatyzacją.

Rys. B. Brosz

Powyższą tezę można poprzeć kilkoma przykładami. Przykład pierwszy dotyczy dziedziny strategicznej – systemu podatkowego, będącego najważniejszym elementem ustroju finansów publicznych. Wraz ze zmianą ustroju zmienił się cały system podatkowy państwa. Już w 1989 r. ogłoszono przetarg na budowę systemu informatycznego POLTAX, a w lipcu 1990 r. podpisano ze zwycięzcą kontrakt, w którym zapisano termin ukończenia systemu: czerwiec 1991 r. Jednak podstawowe akty prawne tworzące system podatkowy (czyli ustawy o PIT, o VAT i akcyzie) uchwalono dopiero w latach 1991–1993, a ustawę o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników – dopiero w 1995 r. Oznaczało to, że resort finansów zamówił budowę systemu informatycznego pięć lat wcześniej, nim zdefiniował system informacyjny, który powinien być fundamentem systemu POLTAX.

Przykład drugi dotyczy obszaru ubezpieczeń społecznych. Radykalna reforma systemu ubezpieczeń społecznych była jedną z czterech wielkich reform roku 1998. Skalę przedsięwzięcia można ocenić na podstawie rozległości i głębokości zmian w stosunku do poprzedniej infrastruktury informacyjnej ZUS: do 1998 r. firmy-płatnicy składek płaciły za swoich pracowników tylko jedną składkę miesięczną wyliczaną od funduszu płac całej firmy. Rocznie płatnicy składali ok. 18 milionów dokumentów rozliczeniowych. Natomiast od 1 stycznia 1999 r. pracodawcy zostali zobowiązani do składania co miesiąc indywidualnego rozliczenia składek za każdego pracownika. Składki rozliczane są na cztery fundusze ubezpieczeń społecznych (emerytalny, rentowy, chorobowy i wypadkowy) oraz fundusz ubezpieczenia zdrowotnego, zaś stopa procentowa składki na fundusz wypadkowy jest różna w zależności od kategorii płatnika składek. Ustalenie wysokości składek następuje na podstawie trzech różnych podstaw wymiaru, w tym jednej limitowanej do trzydziestokrotności średniego wynagrodzenia oraz pięciu możliwych źródeł ich finansowania. Rocznie płatnicy składają ponad 260 milionów dokumentów rozliczeniowych – 13 razy więcej niż w dawnym systemie ZUS. Można oczywiście mieć wątpliwości dotyczące potrzeby aż takiego rozróżnienia rodzajów podstaw i źródeł, ale bezsprzecznie zmiana w stosunku do poprzedniej struktury i systemu informacyjnego była ogromna.

Model systemu kontra przepisy

Umowę na stworzenie systemu nazwanego Kompleksowym Systemem Informatycznym (KSI ) ZUS podpisał w 1997 r. i wykonawca (ówczesny Prokom Soft­ware) natychmiast rozpoczął prace nad oprogramowaniem i bazami danych. Według założeń zamawiającego system miał zacząć działać już od 1 stycznia 1999 r., zaś płatnicy mieli zgłosić ubezpieczonych do 31 stycznia. Tymczasem kluczowe akty prawne dotyczące ubezpieczeń społecznych uchwalano jeszcze w grudniu 1998 r. (np. ustawę o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), w ostatniej chwili dorzucając do systemu konieczność obsługi ubezpieczeń zdrowotnych. Już w trakcie intensywnych prac nad KSI, w kwietniu 1998 r., nowe kierownictwo ZUS słynnym w środowisku i przez całe lata poufnym Aneksem nr 2 całkowicie zmieniło architekturę zamawianego systemu informatycznego z rozproszonego na centralny.

W systemie ZUS pozostawiono papierowe deklaracje płatników, z których dane trzeba było wprowadzać i poprawiać ręcznie. W krytycznym okresie rejestracji 20 milionów ubezpieczonych aż 30% papierowych deklaracji zgłoszeniowych zawierało błędy, których poprawianie ciągnęło się latami i pochłonęło ogromne środki. Zresztą na przekazywanie wszystkich deklaracji drogą elektroniczną w 1999 r. nie były przygotowane ani oddziały ZUS, ani dwa miliony płatników, zwłaszcza najmniejszych firm. Wdrożenie KSI ZUS do stanu zakładanej funkcjonalności trwało ponad 10 lat, według oszacowania jednego z byłych prezesów ZUS kosztowało ok. 3 mld zł. W dodatku przez dekadę ustawodawca wprowadził ok. 500 zmian legislacyjnych, które powodowały konieczność modyfikacji kodu programów wchodzących w skład KSI ZUS. Warto sobie uświadomić, że cykl modyfikacji oprogramowania tak wielkiego systemu zwykle trwa od 6 do 12 miesięcy. Tymczasem kolejne zmiany prawa wymuszały zmiany w modułach, których modyfikacji jeszcze nie zakończono po poprzednich zmianach prawa (są to tzw. kolizje zmian).

[...]

Autor jest obserwatorem rynku komunikacji elektronicznej i ekspertem Ośrodka Studiów nad Cyfrowym Państwem.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma. Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.
 
 

Polecamy

Biblioteka Informacja Publiczna

Specjalistyczne publikacje książkowe dla pracowników administracji publicznej

więcej