Miesięcznik informatyków i menedżerów IT sektora publicznego

Artur Prasal

Podpisywanie dokumentów elektronicznych na ePUAP

Coraz częściej pojawiają się wątpliwości, w jaki sposób należy korzystać z narzędzi komunikacji elektronicznej w administracji publicznej. Dotyczy to również platformy ePUAP i zasad podpisywania dokumentów.

Powodem tych wątpliwości jest wykorzystywanie w obrocie prawnym dokumentów elektronicznych i podpisów elektronicznych przygotowanych za pomocą niejednolitych procedur doręczeń elektronicznych i w różnych systemach teleinformatycznych służących do komunikowania się z innymi podmiotami. Podstawowe zasady podpisywania pism przez organy administracji publicznej, podatkowej, jak również przez strony lub innych uczestników postępowania zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (DzU z 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej: op). Wątpliwości dotyczące dopuszczalności wykorzystania określonego rodzaju podpisu elektronicznego przez organ mogą pojawiać się w związku z pewnymi odmiennościami procedur wynikających z kpa i op. Odmienności te polegają głównie na rodzajach podpisów elektronicznych, którymi można podpisywać dokumenty elektroniczne.

Jaki podpis w jakiej procedurze

W zakresie wnoszenia podań przepisy kpa i op dopuszczają wykorzystanie czterech metod podpisania pisma: podpisu kwalifikowanego, podpisu zaufanego, podpisu osobistego oraz tzw. innych metod uwierzytelnienia w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Odnośnie do czynności wykonywanych przez organ kpa dopuszcza podpis kwalifikowany. Wykorzystywany on jest przy podpisywaniu decyzji, postanowień, wezwań itd. W przypadku procedur określonych przepisami op dopuszczono zarówno podpis kwalifikowany, jak i podpis zaufany, a obecnie nawet podpis osobisty. Wymagania przepisów kpa i op w zakresie wykorzystania przez urzędników dostępnych rodzajów podpisów elektronicznych powinny być jednolite. Ujednolicenie wymagań może nastąpić mocą projektowanych przepisów ustawy o elektronizacji doręczeń oraz zmianie niektórych ustaw (itwa.pl/gf).

Wątpliwości dotyczące metod podpisywania dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym mogą wynikać również z całkowitego pominięcia w niektórych aktach prawnych regulacji dotyczących e-podpisu. Przykładem są przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). W przepisach tej ustawy nie znajdziemy bowiem żadnych regulacji dotyczących sposobu podpisania odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Można się posiłkować obowiązującymi normatywami kancelaryjnymi. Na przykładzie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (DzU nr 14, poz. 67 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie IK) w przypadku ostatecznej akceptacji pisma przeznaczonego do wysyłki w postaci elektronicznej akceptujący podpisuje pismo w postaci elektronicznej podpisem elektronicznym weryfikowanym w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, chyba że przepisy odrębne wskazują potrzebę użycia określonego rodzaju podpisu (§ 33 ust. 1 Instrukcji kancelaryjnej).

Jeżeli przepisy nie wymagają użycia „określonego rodzaju podpisu”, w przypadku udostępniania informacji publicznej, np. pocztą elektroniczną, dopuszczalne jest nawet opatrzenie e-maila „podpisem klawiaturowym” poprzez wskazanie imienia i nazwiska osoby udostępniającej (podpis pod treścią e-mai­la). Ten sposób podpisu jest traktowany również jako podpis elektroniczny (zwykły). Zasady podpisywania pism (w tym zasady wykorzystania np. certyfikatów kwalifikowanych) w przypadkach nieuregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi powinny zostać wprowadzone wewnętrznymi regulacjami podmiotu. Wskazany przykład wskazuje jednak wprost na konieczność weryfikacji przez upoważnionego pracownika organu czy urzędu procedury, w ramach której podpisuje lub doręcza dokument elektroniczny.

Podpis osobisty w praktyce

Możliwość wykorzystania podpisu osobistego (dostępna od marca 2019 r. w ramach dowodu osobistego z warstwą elektroniczną) przewidziana jest zarówno w przepisach kpa, jak i op. W tym jednak przypadku, odmiennie niż zazwyczaj, technologia nie nadąża za prawodawstwem. Okazuje się bowiem, że na platformie ePUAP oraz platformie obywatel.gov.pl wdrożono wprawdzie możliwość zalogowania za pomocą podpisu osobistego, ale nie umożliwiono opatrzenia dokumentu elektronicznego podpisem osobistym.

Upowszechnienie w krótkim czasie, teoretycznie darmowego, podpisu osobistego stoi pod znakiem zapytania. Wpływ mają na to wskazane braki funkcjonalne dwóch podstawowych platform usługowych polskiej administracji, jak również występujące od marca br. „nieścisłości formalno-techniczne”, o których pisze m.in. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, a dotyczące braku w warstwie elektronicznej dowodu osobistego niektórych danych wymaganych w art. 12a ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (tekst jedn. DzU z 2019 r., poz. 653 ze zm.). Nie bez znaczenia jest także wysoki koszt czytnika dowodu osobistego.

Podpis elektroniczny na ePUAP

Jak wskazano wcześniej, wybór odpowiedniego rodzaju podpisu elektronicznego, którym opatrzymy dokument elektroniczny (zarówno wnoszony do urzędu, jak i doręczany przez organ), jest związany przede wszystkim z wymaganiami formalnymi danej procedury. Niezależnie jednak od aspektów proceduralnych często pojawia się wątpliwość: w jaki sposób podpisać dokument na ePUAP? Platforma dopuszcza bowiem technicznie podpisanie dokumentu na trzy sposoby:

  • podpisanie dokumentu doręczanego, a następnie ponowne podpisanie pisma XML (koperty, paczki, kontenera XML) na ePUAP;
  • podpisanie wyłącznie dokumentu doręczanego (dotyczy tylko trybu przedłożenia),
  • podpisanie wyłącznie pisma XML.

Wybór jednej z metod wymaga rozstrzygnięcia, czy organ/podmiot będący adresatem naszego pisma uzna to pismo za prawidłowo podpisane. Pierwsze dwa przypadki nie budzą wątpliwości natury prawnej. Przy pierwszym rozwiązaniu podpisany jest bowiem zarówno dokument doręczany (np. decyzja, wniosek), jak i pismo XML zawierające dokument doręczany. Drugi przypadek dotyczy z kolei przekazywania do podmiotów publicznych. ePUAP umożliwia tutaj wysłanie dokumentu bez podpisu pisma XML.

Właściwości pliku cyfrowego

Wątpliwości pojawiają się w przypadku podpisania wyłącznie pisma XML, do którego załącznikiem jest doręczany dokument. W wielu przypadkach do podmiotów publicznych wpływają pisma przewodnie (papierowe lub elektroniczne), do których załącznikiem jest wniosek czy inne pismo formalne (np. odwołanie od decyzji). Sytuacji takiej nie można jednak odnieść wprost do świata papierowego, gdzie załącznikiem do pisma przewodniego jest np. wniosek. W przypadku wniosku przygotowanego na papierze podpisany powinien być przede wszystkim sam wniosek. Stanowi on bowiem podstawę np. do wszczęcia postępowania. Z kolei w przypadku podpisania wyłącznie pisma przewodniego, do którego załączony będzie wniosek bez podpisu, organ zobowiązany będzie do wezwania do uzupełnienia braków formalnych. W przypadku wniosku składanego elektronicznie (np. w formie załącznika do pisma ogólnego) nie można traktować pisma XML wyłącznie jako pisma przewodniego. Podpisanie pisma XML skutkuje bowiem podpisaniem treści „pisma przewodniego” i jednocześnie wszystkich załączonych do niego załączników.

[...]

Autor jest absolwentem Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Łodzi oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Jest pracownikiem Urzędu Miasta Łodzi. Zajmuje się prawnymi i organizacyjnymi aspektami informatyzacji administracji.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma. Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.
 
 

Polecamy

Biblioteka Informacja Publiczna

Specjalistyczne publikacje książkowe dla pracowników administracji publicznej

więcej