Artykuł pochodzi z wydania: Styczeń 2022
Ustawa skierowana do sektora publicznego nie tylko implementuje unijną dyrektywę, ale również wprowadza rozwiązania mające zdynamizować procesy otwierania danych i ich eksploatacji.
8 grudnia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (DzU z 2021 r., poz. 1641; dalej: upw). To już trzecie podejście do ustawowej regulacji ponownego wykorzystywania (re-use) w ciągu 10 lat (od 2011 r.), które na każdym etapie jest inicjowane prawem Unii Europejskiej. Ewolucja przepisów o ponownym wykorzystywaniu trwa już jednak ponad 18 lat, a na obecnym etapie zakłada współstosowanie prawa krajowego i unijnego w zakresie danych o wysokiej wartości.
Istota ponownego wykorzystywania
Przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (dalej: ISP) są wyrazem dostrzeżenia przez prawodawcę unijnego już na początku XXI w. potencjału informacji, które zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia sektor publiczny. Podmioty publiczne przetwarzają bowiem informacje w wielu obszarach swojej działalności, gromadząc i tworząc w szczególności informacje społeczne, ekonomiczne, geograficzne, pogodowe, turystyczne, gospodarcze i edukacyjne. Korzystają z nich użytkownicy, którzy w swoich produktach, usługach i innych rozwiązaniach używają ISP, a te stają się w nich wartością dodaną. Informacje – pierwotnie wytworzone w celu realizacji zadań publicznych – zmieniają w istocie swoje przeznaczenie i są wykorzystywane w obrocie w celach komercyjnych i niekomercyjnych, co stanowi ich ponowne (wtórne) zastosowanie. Oczywiście kluczowe dla takiej eksploatacji pozostają zasoby cyfrowe.
Ponowne wykorzystywanie stało się ważnym elementem rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Przyniosło korzyści nie tylko ponownym użytkownikom, ale także użytkownikom końcowym (odbiorcom towarów i usług opartych na ISP), ogółowi społeczeństwa, a w wielu przypadkach również samym organom sektora publicznego (np. w zakresie poprawienia jakości przetwarzanej informacji).
Rolą przepisów o ponownym wykorzystywaniu ISP jest zapewnienie uczciwych, proporcjonalnych i niedyskryminacyjnych zasad takiego wykorzystywania, szczególnie w sytuacji kształtowania się nowej kategorii prawa powszechnego podmiotowo – prawa do ponownego wykorzystania ISP. Niezbędna staje się także ingerencja prawodawcy w przypadku ISP chronionych prawami własności intelektualnej; przede wszystkim chodzi o utwory i bazy danych.
Znaczenie przepisów prawa jest jednak większe, ponieważ mogą one stanowić podstawę aktywnego podejścia podmiotów publicznych w zakresie wsparcia rozwoju ponownego wykorzystywania. Temu służą działania mające na celu jak najbardziej swobodne wykorzystywanie przez użytkowników danych do dowolnego przeznaczenia. Zmierzają one do zapewnienia kompletności i aktualności udostępnianych danych, możliwości ich wykorzystania z użyciem nowoczesnych technologii, w otwartym i niezastrzeżonym formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego i co do zasady nieodpłatności użycia. Działania te zbiorczo określa się mianem „otwierania danych”, a same takie informacje mianem „otwartych danych”. Najnowsza ustawa i stanowiąca jej pierwowzór unijna dyrektywa po raz pierwszy formalnie wyodrębniają tę kategorię danych spośród ISP.
Ewolucja podstaw prawnych
Prawną regulację w Unii Europejskiej można wyznaczyć trzema następującymi po sobie aktami: 1) dyrektywą 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (DzUrz UE L 345 z 31.12.2003; dalej: dyrektywa 2003/98/WE); 2) dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (DzUrz UE L 175 z 27.06.2013; dalej: dyrektywa 2013/37/UE); 3) dyrektywą 2019/1024 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (DzUrz UE L 172 z 26.06.2019; dalej: dyrektywa 2019/1024/UE).
Po pierwszym akcie (dyrektywa 2003/ 98/WE) dwa kolejne akty (dyrektywa 2013/37/UE oraz obecna dyrektywa 2019/1024/UE) należy uznać za kontynuację i ewolucję pierwotnych rozwiązań re-use. Rozszerzają one bowiem zakres regulacji ponownego wykorzystywania oraz wprowadzają kolejne obowiązki i prawa, w tym powszechne prawo do ponownego wykorzystywania ISP. Pierwotna wersja dyrektywy z 2003 r. nie przewidywała obowiązku zapewnienia dostępu do dokumentów ani obowiązku zezwalania na ponowne ich wykorzystanie. Wprowadziła jedynie warunki dla tych dokumentów, które w państwach członkowskich już zostały udostępnione do ponownego wykorzystywania. Zasadę tę zmieniła dyrektywa nowelizująca z 2013 r., która nałożyła wyraźny obowiązek zapewnienia zainteresowanym możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich dokumentów, z wyjątkiem dokumentów, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy prawa krajowego.
Ostatnim etapem ewolucji prawa unijnego jest dyrektywa 2019/1024/UE, ponieważ dwie poprzednie zostały uznane za niewystarczające z punktu widzenia rozwoju technologii służących do analizy, wykorzystywania i przetwarzania danych, takich jak uczenie się maszyn, sztuczna inteligencja i internet rzeczy (motyw 10 dyrektywy 2019/1024/UE).
Jednocześnie stałe, a podlegające jedynie mniejszym lub większym modyfikacjom, pozostają konstrukcyjne zasady ponownego wykorzystywania przyjęte jeszcze w dyrektywie 2003/98/WE: dostępnych formatów danych, pobierania opłat za ponowne wykorzystywanie, przejrzystości, licencji określających warunki ponownego wykorzystywania, zakazu dyskryminacji oraz zakazu zawierania umów na wyłączność. Z przepisów prawa od ich początku wynika dostępność ISP w dwóch trybach: bezwnioskowym (przede wszystkim w sieci) oraz na wniosek. W tym drugim przypadku przepisy re-use ustalają procedurę rozpatrywania wniosków.
Polskie akty re-use
Polska była ostatnim państwem unijnym, które implementowało dyrektywę 2003/98/WE w swoim prawodawstwie. Wynikało to z negowania, przede wszystkim w stanowiskach rządowych, potrzeby odrębnego, poza dostępem do informacji publicznej, unormowania ponownego wykorzystywania. W konsekwencji doprowadziło to do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, w którym potwierdzono uchybienie przez Polskę obowiązkom określonym we wspomnianej dyrektywie (wyrok TS UE z 27 października 2011 r., Komisja Europejska przeciwko Polsce, C-362/10). W wyroku tym Trybunał w szczególności stwierdził, że krajowe przepisy dotyczące dostępu do dokumentów publicznych same w sobie nie są w stanie zapewnić wdrożenia przepisów dyrektywy 2003/98/WE i to stanowisko do dnia dzisiejszego ma kluczowe znaczenie dla sposobu transpozycji dyrektyw re-use do krajowych porządków prawnych.
Implementacja nastąpiła dopiero w 2011 r. poprzez nowelizację ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 204, poz. 1195), co oznaczało unormowanie w jednym akcie dwóch instytucji: dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystywania ISP.
Dyrektywa nowelizująca z 2013 r. (2013/37/UE) spowodowała konieczność wprowadzenia zmian w prawie krajowym. W 2016 r. zdecydowano się na odmienny od dotychczasowego sposób regulacji w odrębnej ustawie dotyczącej wyłącznie problematyki ponownego wykorzystywania. 16 czerwca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (DzU z 2019 r., poz. 1446), która w przedmiotowym zakresie zastąpiła regulację zawartą w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
[…]
Grzegorz Sibiga
Autor jest kierownikiem Zakładu Prawa Administracyjnego w Instytucie Nauk Prawnych PAN oraz adwokatem, partnerem w kancelarii Traple Konarski Podrecki i Wspólnicy sp.j.
