Artykuł pochodzi z wydania: Maj 2022
Kompleksowo funkcjonujący BIP może uwolnić wielu zobowiązanych od konieczności wielokrotnego i powtarzającego się rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznych. Wydaje się to proste, choć w praktyce jest osiągalne przez nielicznych.
W Konstytucji RP nie ma jakiegokolwiek odwołania do pojęcia Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP, Biuletyn). Identyfikacja tego urzędowego publikatora teleinformatycznego nastąpiła dopiero w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 902;
dalej: udip).
Projektodawca w uzasadnieniu proponowanych rozwiązań ustawowych starał się zwrócić szczególną uwagę na fundamentalną zasadę, zgodnie z którą: „(…) każda jawna informacja publiczna, która nie została opublikowana w Biuletynie, jest udostępniana indywidualnie”. Potwierdzał także, że upublicznianie informacji w BIP-ie ma stać się podstawową, bezwnioskową i systemowo zupełnie odformalizowaną z punktu widzenia uprawnionego formą realizacji gwarantowanego mu konstytucyjnie prawa podmiotowego.Wykorzystanie drogi elektronicznej zostało uznane jednocześnie za „jądro” dostępu do informacji.
Sam zakres obowiązującej regulacji ustawowej odnoszącej się bezpośrednio do BIP-u stanowi od lat fundament identyfikacji tej „instytucji pozyskiwania” informacji publicznej, ale nie może być traktowany jako kompletny i to w odniesieniu zarówno do konkretyzacji zobowiązanego, specyfiki realizowanego przez niego obowiązku informacyjnego, jak i różnego rodzaju wymogów technicznych, które powinny charakteryzować permanentne funkcjonowanie tego urzędowego publikatora. Oryginalność udip opiera się na tym, że prawodawca odwołał się do wielu zwrotów niedookreślonych, pojęć autonomicznych, a ponadto nie zdefiniował enumeratywnego katalogu organów i podmiotów uznanych za zobowiązanych (art. 4 ust. 1 i 2 udip), ani samej informacji publicznej (w tym sprawy publicznej – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 udip). W praktyce szereg uszczegółowień, definicji oraz kwalifikacji zarówno zobowiązanego do tworzenia strony podmiotowej BIP, jak i charakteru zamieszczanej w nim informacji (w tym jej nośników) wynika z odrębnych regulacji prawnych oraz dynamicznie kształtującego się przez ostatnie 20 lat orzecznictwa sądowego – w szczególności administracyjnego, choć nie można pomijać istotnych wyroków Sądu Najwyższego (np. wyroku SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12) oraz Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05).
Warto jednocześnie podkreślić, że do zdefiniowania obowiązującego modelu i podstawowych zasad funkcjonowania BIP-u nie jest wystarczające uwzględnienie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (DzU z 2007 r., nr 10, poz. 68). Jego postanowienia w założeniu eliminujące szereg niedoskonałości wcześniej obowiązującego aktu wykonawczego (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, DzU z 2002 r., nr 67, poz. 619) – pomimo że w ciągu ostatnich 15 lat nie doszło do jakiejkolwiek zmiany jego treści – w żadnym razie nie mogą być uznane za kompletne, a także obecnie w pełni aktualne.
Odpowiednie i kompleksowe przygotowanie się podmiotu zobowiązanego do realizacji nałożonych na niego przez prawodawcę obowiązków to skomplikowany proces, który wymaga uwzględnienia nie tylko przepisów prawa unijnego (np. w zakresie zespolenia procedur dostępowych z ochroną danych osobowych przez administratora będącego jednocześnie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej), ale – poza udip i rozporządzeniem wykonawczym w sprawie BIP – wielu innych przepisów.
Bez wątpienia zespół osobowy (choć niekiedy jest to tylko jeden pracownik) zorganizowany przez każdego zobowiązanego w celu merytorycznej (w tym technicznej) obsługi spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej musi być wszechstronnie przygotowany, a wiedza, którą dysponują jego członkowie, powinna być odpowiednio wynagradzana. Jego rola i znaczenie dla organu zobowiązanego będą coraz bardziej znaczące, szczególnie jeśli uwzględnimy wyzwania, które wynikają z nieodległego wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 6 ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, DzU z 2021 r., poz. 2054), czy przygotowywanej ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (tzw. sygnalistów) implementującej postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (DzUrz UE L 305 z 26.11.2019).
Identyfikacja zobowiązanego i zakres obowiązków
Urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję „mechanizmu” powszechnego i permanentnego udostępniania informacji publicznej znajdującej się w posiadaniu zobowiązanego, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej (art. 8 udip). Zgodnie z § 3 rozporządzenia dostęp do informacji publicznych zawartych w BIP-ie jest możliwy poprzez stronę główną BIP o URL bip.gov.pl, według spisu podmiotów lub menu przedmiotowego albo poprzez strony podmiotowe BIP. Do zamieszczania informacji za pośrednictwem Biuletynu organy i podmioty zostały zobowiązane rodzajowo bądź na podstawie kryteriów przedmiotowych (wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym – w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip) identyfikowanych jedynie w sposób ogólny przez ustawodawcę. Zazwyczaj przyjmuje się jednak modelowo, że na każdym zobowiązanym w rozumieniu udip ciążą pewne obowiązki (patrz: ramka „Obowiązki podmiotów zobowiązanych”).
W praktyce okazuje się jednak, że istniejąca konstrukcja prawna służąca identyfikacji zobowiązanego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 udip w kontekście realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 3 udip, jest w pewnej części iluzoryczna. Jako przykład można wskazać różnego rodzaju stowarzyszenia, fundacje, jednostki organizacyjne czy specyficzne organy (np. komornicy sądowi), które, choć uznawane za zobowiązane w rozumieniu udip, nie mają stron podmiotowych BIP. Co więcej, większość podmiotów reprezentujących inne osoby niż państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 4 udip) nigdy takich stron nie utworzyło.
Czysto formalne spojrzenie na treść obowiązujących przepisów prawa mogłoby prowadzić do wniosku, że podmioty te nie wywiązują się z nałożonego na nie ustawowego obowiązku. Z racjonalnego punktu widzenia zachowanie takie jest jednak uzasadnione i to nie tylko dlatego, że ich aktywność w sferze publicznej (wykonywanie zadania publicznego lub gospodarowanie majątkiem publicznym) ma charakter incydentalny, doraźny, trwający tylko pewien czas, co z perspektywy konstytucyjnej zasady proporcjonalności wydaje się obligować te podmioty do udostępniania informacji na wniosek, ale już niekoniecznie uzasadniać ponoszenie wcale niemałych kosztów utworzenia i stałego utrzymania strony podmiotowej BIP. Dodatkowo rozwiązanie takie nie jest racjonalne, szczególnie jeśli weźmiemy pod uwagę, że wykonywanie zadań publicznych lub gospodarowanie majątkiem odbywa się w ramach sformalizowanych procedur, których stroną jest organ albo podmiot należący do tzw. jednostek sektora finansów publicznych. Z tego powodu należałoby postulować czytelne wyodrębnienie katalogu organów i podmiotów zobowiązanych do posiadania BIP-u – choćby przez posiłkowe odwołanie się do pojęcia jednostek sektora publicznego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1–14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 305 ze zm). – co pozwoliłoby na wyeliminowanie systemowo pozornego uznawania za zobowiązanych do posiadania strony podmiotowej BIP nie tylko wszystkich podmiotów administrujących o charakterze funkcjonalnym, ale i innych, np. jedynie uczestniczących w realizacji zadania publicznego przedsiębiorców, stowarzyszeń czy fundacji.
[…]
Mariusz Jabłoński
Autor jest profesorem zwyczajnym na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, a także radcą prawnym i autorem kilkuset publikacji poświęconych ustawodawstwu konstytucyjnemu, ochronie wolności i praw człowieka ze szczególnym uwzględnieniem statusu informacyjnego jednostki we współczesnym państwie demokratycznym.
